Os conselhos tutelares e dos direitos, criados pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), apresentam significativos avanços e grandes desafios para o seu fortalecimento e pleno funcionamento. Esta é uma das conclusões da primeira pesquisa nacional “Conhecendo a Realidade”, encomendada em 2006 pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República (SEDH/PR) e o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda), com os objetivos de mapear os conselhos, detalhando aspectos de sua atuação; analisar o estágio de desenvolvimento destas entidades, identificando prioridades para fortalecer seu papel de gestor social e oferecer subsídios para o planejamento de ações.
A pesquisa foi executada pela Fundação Instituto de Administração da Universidade de São Paulo (USP). Os questionários foram respondidos por 96% dos conselhos estaduais dos direitos (25), 71% dos conselhos tutelares (3.476) e 49% dos conselhos municipais dos direitos (2.474). Vale ressaltar que atualmente todos os estados já dispõem de conselhos estaduais dos direitos e quase 90% dos municípios brasileiros também contam com conselhos tutelares e dos direitos. Análises da pesquisa demonstram um aumento continuo do número de conselhos desde a promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).
A pesquisa aponta que apenas nos estados do Amazonas, Maranhão, Paraíba e Tocantins a cobertura dos conselhos municipais dos direitos está abaixo de 80%. No caso dos conselhos tutelares, os estados que apresentam este índice são somente Amazonas, Bahia, Maranhão, Mato Grosso do Sul e Paraíba. Já os estados de São Paulo, Alagoas, Espírito Santo, Roraima, Santa Catarina e Sergipe apresentam 100% dos municípios com cobertura dos conselhos municipais dos direitos e tutelares.
Observou-se um visível contraste entre os indicadores de avaliação da estrutura dos Conselhos, com diferenças importantes entre os Conselhos Estaduais, Municipais e Tutelares. No caso dos conselhos estaduais respondentes, a pesquisa mostrou que as equipes de apoio contam com uma média de seis pessoas (o dobro do que dispõem os conselhos municipais); 100% possuem mobília e telefone fixo; 92% possuem computador, impressora e bibliografia; 88% possuem manuais de funcionamento e internet; e 84% possuem fax. Contudo, há uma certa fragilidade no caso dos diagnósticos sobre a situação da criança e do adolescente nos estados, sendo que somente 12% possuem diagnóstico e 36% estão com o levantamento em fase de planejamento ou elaboração (no caso dos conselhos municipais, 20% possuem diagnóstico e 35% estão em fase de planejamento). Pode-se concluir que os conselhos estaduais estão bem providos quanto à estrutura física disponível, equipamentos e apoio. O modo de atuação é que merece aperfeiçoamento, principalmente para a realização de diagnósticos que dêem subsídios ao planejamento das políticas municipais para a área.
No caso dos conselhos municipais respondentes, o levantamento aponta que no Brasil 49% deles sempre funcionaram regularmente, isto é, sem nenhum período de interrupção. Este índice sobe para 60% quando analisadas as entidades da região sudeste e cai para 39% na região nordeste. No quesito condições do espaço físico, 88% deles apresentam boa localização, assim como um satisfatório estado de conservação (75%). No caso dos conselhos tutelares, os índices considerados bons são: 50% no tamanho, 48% no estado de conservação e 37% na privacidade.
Uma das conclusões da pesquisa é que sem o compromisso das administrações municipal e estadual com a efetividade e continuidade de ação dos Conselhos, não haverá o fundamental enraizamento das políticas de proteção integral, previstas em lei, mas que não se materializam na execução. Para mudar este quadro, exige-se ações de conscientização dos dirigentes públicos acerca dos valores e determinações subjacentes ao ECA; a intensificação da divulgação do sistema de garantia de direitos por diversos meios de comunicação; e a abertura de canais que favoreçam e estimulem a atuação cidadã da sociedade civil na cobrança da concretização do Estatuto.
Próximos passos
Diante do diagnóstico apresentado pela pesquisa, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República (SEDH) e o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda) elaboraram estratégias de ação para superar os desafios apontados. Com relação aos dados da pesquisa, a próxima ação é trabalhá-los por estado da federação, visando obter um recorte objetivo que permita uma intervenção mais próxima da necessidade local.
Para capacitação dos conselheiros estão desenhadas duas estratégias: uma nacional e a outra regional. No âmbito nacional, está sendo fechado um convênio com a FIOCRUZ para capacitação à distância de 3.500 conselheiros, num prazo de um ano, com distribuição de material pedagógico inédito (livros e cds), monitoria com tutores por cada turma, avaliação e certificação pela Escola Nacional de Saúde ENSP/FIOCRUZ. Está prevista também a construção de um portal na Internet, com acesso livre a todos os conselheiros (aproximadamente 70 mil), com informações e atividades (chats, fóruns) de interesse da área. Também está prevista a organização e distribuição de 10 mil kits com livro e CD. Na estratégia regional, a capacitação será presencial. Estão sendo selecionados parceiros locais para atuação nos temas: diagnóstico, orçamento, planejamento estratégico e outras demandas identificadas localmente.
Para finalizar, a SEDH pretende integrar todas as ações de capacitação e equipagem dos Conselhos e eventos de mobilização (Fóruns, Conferências etc). Em parceria com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, concentrará esforços para a implementação do Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária.
A expectativa da SEDH e do Conanda é que a partir deste diagnóstico e das ações previstas na seqüência, finalmente os Conselhos possam ter condições de desempenhar suas atribuições de forma mais efetiva, com maior clareza quanto aos papéis e competências estabelecidas.
Outros dados
Instrumentos de gestão: diagnósticos locais e SIPIA
A pesquisa aponta os diagnósticos locais e o funcionamento do Sistema de Informação para a Infância e Adolescência (SIPIA) como instrumentos de gestão fundamentais para o bom funcionamento das unidades que integram o sistema de garantia de direitos. De acordo com o levantamento, esta é uma grande fragilidade do sistema, pois sem diagnóstico a ação fica sem orientação. As atribuições dos conselhos municipais e tutelares dependem da existência de um diagnóstico que alimente o debate político e as decisões.
E, ainda, sem o respaldo de diagnósticos mais precisos, ampliam-se as possibilidades de percepções díspares entre os Conselhos dos Direitos e os Conselhos Tutelares de um mesmo município, o que dificulta a elaboração de políticas consistentes com as necessidades locais.
No caso do SIPIA, que consiste em um sistema completo e complexo de sistematização do atendimento a denúncias de violações dos direitos de crianças e adolescentes, alimentado pelos conselhos tutelares, vê-se necessário um ajuste do sistema ao potencial de uso destes conselhos, que contam com equipamentos de informática e infra-estrutura física básica inadequados. No momento, a pesquisa aponta como necessário o investimento na adequação dos equipamentos de informática dos Conselhos Tutelares e o redesenho na forma de implantação, consolidação e expansão do sistema. No entanto, 64% dos conselhos respondentes consideram que os relatórios e análises gerados a partir do SIPIA têm contribuído para melhorar a qualidade e a produtividade do trabalho do Conselho.
Problemas e violações mais freqüentes
Baseada em informações prestadas pelos Conselhos Tutelares, a pesquisa faz um diagnóstico que retrata a situação da população infanto-juvenil. Pode-se verificar, por exemplo, que há concordância quanto às principais ocorrências de violações dos direitos de crianças e adolescentes em todo o Brasil: o uso de álcool, uso de drogas, gravidez e paternidade precoces e “não-registro” de nascimento são os problemas de maior freqüência, apontados em todas as regiões do país.
Entidades de atendimento
Programas e entidades de atendimento são o principal destino dos recursos financeiros dos Fundos Estaduais e Municipais, mas a carência destas entidades é apontada pelos conselhos tutelares como o maior obstáculo ao seu bom desempenho. Apesar destes conselhos se considerarem eficientes na aplicação das medidas de proteção, sua maior dificuldade consiste em encontrar entidades que executem as medidas e atendam as famílias.
As medidas protetivas são aplicadas com maior freqüência quando há estrutura de atendimento. Na falta dela, deixam de ser aplicadas, mesmo se necessárias. Alguns dos problemas mais graves requerem a participação de entidades e programas de atendimento cuja oferta é insuficiente, o que gera a não-aplicação de medidas protetivas essenciais. O exemplo mais eloqüente disto é a alta incidência do uso de álcool e drogas apontado pelos conselheiros e a baixa aplicação da inclusão em programa de auxílio. Isto porque as poucas entidades atuando nessa área não estão preparadas para acolher todos os casos existentes.
Fundos
71% dos Conselhos Municipais dos Direitos informam ter o Fundo Municipal criado e regulamentado, embora apenas 39% deles tenham recebido algum aporte. Os Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente foram instituídos pelo ECA para capitalizar recursos destinados ao financiamento de projetos e ações voltados à população infanto-juvenil, conforme deliberação dos Conselhos dos Direitos. À semelhança do que vem acontecendo com os Conselhos Municipais, os Fundos Municipais e Estaduais têm sido criados e regulamentados lentamente, e mesmo aqueles já institucionalizados demoram para começar a receber recursos. Menos da metade dos Conselhos pesquisados já auferiram ingressos em seus fundos.
Uma característica constante observada acerca dos Fundos foi a falta de informações por parte dos Conselhos Municipais, gestores dos fundos, quanto aos valores recebidos discriminados por fonte; valores recebidos anualmente; e valores efetivamente utilizados pelos Conselhos. Esta constatação aponta para a necessidade de fortalecimento da capacidade de gestão dos conselhos. Recomenda-se o desenvolvimento de programas específicos de capacitação para a gestão financeira e o emprego eficaz dos recursos nas atividades operacionais.
Capacitação de conselheiros
Os conselheiros dos direitos e tutelares são pessoas experientes em áreas que dizem respeito aos direitos da criança e do adolescente, o que é essencial para sua atuação nos Conselhos. Esta experiência é ligada à prestação de serviços diretos a esse público (como pedagogos, professores, assistentes sociais). Porém, faltam-lhes conhecimentos sobre as atribuições específicas dos cargos que ocupam. As funções nas quais os conselheiros julgam-se eficientes estão relacionadas a atividades operacionais, tais como a criação de conselhos municipais, no caso dos Conselhos Estaduais; o apoio aos conselhos tutelares, no caso dos conselhos municipais; e a determinação de medidas protetivas, no caso dos conselhos tutelares.
De acordo com o levantamento, os conselheiros julgam-se ineficientes em funções estratégicas como: elaboração do diagnóstico local, os meios para tornar esse diagnóstico um instrumento gerencial eficaz e eficiente; na proposição de políticas públicas que atuem não só na defesa dos direitos, mas também na prevenção das violações. Há ainda despreparo para definição de critérios de seleção de prioridades de ação e de aplicação dos recursos financeiros e para acompanhar os resultados produzidos, o que se desdobra na questão da responsabilidade pela transparência na gestão financeira, tanto em relação às entidades e programas quanto em relação aos doadores e às autoridades fiscais.
É muito positivo que a pesquisa tenha demonstrado a consciência dos conselheiros quanto à complexidade da sua função e das próprias limitações com grande demanda por capacitação demonstrando vontade de aprimoramento (37% dos conselhos municipais, por exemplo, indicaram espontaneamente esta necessidade). Os temas mais carentes de capacitação, que puderam ser identificados a partir dos dados levantados, são: elaboração de diagnóstico local, planejamento de políticas, gestão do Fundo, comunicação com a sociedade e operação do SIPIA.
Informações: Secretaria Especial dos Direitos Humanos (61) 3429.3498 / 3429-9805 (assessoria de imprensa)